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O
Modelo Industrial
O
processo histórico de formação deficiente do capital privado e estatal
é característico dos países suborbitais ou subsidiários da economia
central, daí decorrendo a prática
constante dos financiamentos, empréstimos e inversões estrangeiras.
Como
país dependente, o crescimento industrial brasileiro sempre esteve
rigorosamente submetido às conjunturas internacionais, às relações
externas, à contingência decisiva das duas guerras mundiais, às oscilações
dos mercados de capitais externos e internos, às taxas de juros, às políticas
de câmbio e aos constantes déficits em transações correntes com o
exterior. A questão se complica quando se trata da industrialização
tardia dentro do modelo liberal desregulado. Não obstante, o Brasil
perdeu, particularmente no último pós-guerra, a oportunidade histórica
de criar um sistema econômico nacional suficiente, cujas bases já tinham
sido implantadas nos interregnos do governo de Getúlio Vargas e com a indústria
substitutiva de importação. A substituição de importação teve um
efeito social significativo na absorção da mão-de-obra e nas relações
regulamentadas entre o capital e o trabalho, de maneira a ampliar o
mercado e produzir a acumulação interna.
O
marco inicial do ordenamento do sistema industrial brasileiro foi a criação
da Comissão de Desenvolvimento Industrial (CDI-51), criada em julho de
1951, objetivando estabelecer um plano de desenvolvimento industrial
diante do agravamento da crise cambial. Nesse mesmo ano, o governo do
Presidente Vargas decretou o congelamento das importações. Em junho de
1952, o governo criou o BNDE, em outubro de 1953, o Conselho Nacional de
Petróleo, em abril de 1954, a Petrobrás e o Fundo Nacional de Eletrificação
através de mensagem ao Congresso.
Durante
o curto governo de Café Filho observou-se a inflexão dos rumos traçados,
através da Instrução 113 da SUMOC- Superintendência da Moeda e do Crédito,
cujo diretor executivo era o ultraliberal Octávio Gouvêa de Bulhões. A
pretexto de “simplificar a regulamentação sobre o licenciamento de
importações sem dependência de cobertura cambial, bem como as vantagens
de criação de um clima favorável aos investimentos estrangeiros no País”,
foram abertas as fronteiras para a implantação da indústria automotiva
de capitais estrangeiros, a qual passaria a ser o carro-chefe da
“modernização” Industrial. O perfil do processo de industrialização
foi, assim, definido pela iniciativa governamental. Em fevereiro de 1956,
durante o governo de Juscelino Kubitschek, foi
recriado o Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI-56) e a
SUMOC redefiniu o plano de industrialização de veículos. Em abril
de1958, era criado o Fundo da Marinha Mercante, em junho, o Grupo
Executivo da Indústria de Construção Naval, em agosto de 1959, o Grupo
Executivo da Mecânica Pesada, em agosto de 1960, o Grupo Executivo de
Assistência à Média e Pequena Empresa.
Os
planos nacionais de desenvolvimento econômico (PNDs), elaborados pelo
governo, propiciaram o arranque industrial. Nos anos 70, a ação
governamental dirigiu-se para projetos de ampliação da infra-estrutura física
e para o estímulo à produção de bens de consumo duráveis e insumos básicos.
Os setores estratégicos (aeroespacial e de telecomunicações) foram
privilegiados por um regime de salvaguardas. No final da década, já tínhamos
um mercado atendido predominantemente pela produção interna liderado
pelos bens intermediários e de capital. A participação do poder público
era total em transporte ferroviário, em serviços de desenvolvimento,
serviços públicos, bancos de investimentos, caixas econômicas, água e
esgoto, correios e telégrafos, administração portuária, serviços de
eletricidade, exploração, refinação e distribuição de petróleo,
armazenagens, minerais metálicos, siderurgia, bancos comerciais,
preponderando no campo da infra-estrutura. O setor estrangeiro controlava
de forma total ou majoritária a fabricação de veículos e automóveis,
de fumo e seus produtos, de máquinas e equipamentos, de produtos farmacêuticos,
química e petroquímica, tratores e máquinas de terraplanagem, de
aparelhos elétricos e de comunicação. Essa posição lhe facultava
dominância nos setores de bens duráveis ([1]).
Disso decorreu o denominado crescimento “associado” ao capital
estrangeiro em amplos setores da economia. A “modernização” via indústria
automotiva estrangeira, altamente subsidiada com recursos públicos, que
foi o carro-chefe da industrialização, contribuiu para alterar a matriz
energética dos transportes, privilegiando o petróleo, ocasionando
elevados custos e o abandono e erradicação da malha
ferroviária num país de extensão continental. Em 1977, a denúncia
unilateral dos acordos de cooperação de militar com os EUA, facultou o
início da criação da indústria bélica e aeroespacial. A recessão
mundial, acarretando a crise da dívida externa, mal resolvida dos anos
80, abriu um processo de ajustes fiscais crescentemente ortodoxos impostos
pelo FMI, que limitaram os investimentos públicos e paralisaram a
economia. A seqüência dos empréstimos de curto prazo para fechar o
balanço de pagamentos onerou, sobretudo, o serviço da dívida externa àquela
altura já impagável. O desmonte do Estado brasileiro, intensificado
particularmente nos últimos dez anos, interceptou e reverteu o processo
de formação da economia brasileira. A desconstitucionalização
promovida pelo governo FHC, uma panacéia pseudo-ideológica visando a
transferência patrimonial e a abertura indiscriminada ao capital
estrangeiro, que passou a controlar a poupança interna, desorganizou e
desestruturou o espaço do incipiente capitalismo industrial brasileiro.
Daí que a construção de um sistema econômico nacional pode ser
considerada como uma causa “interrompida”, conforme Celso Furtado, ou
talvez perdida definitivamente na escala histórica do capitalismo
brasileiro, dependendo da nova ordenação e dos rumos do futuro. O
Estado/governo sustentado pelos partidos políticos elitistas associou-se
de maneira subalterna ao sistema financeiro e às corporações
transnacionais. Dessa forma, foi sepultado no Brasil, em favor do mito do
progresso globalizado, o paradigma do desenvolvimento endógeno, o único
capaz de promover a acumulação interna e assegurar margem de relativa
autonomia estatal no sistema internacional. O crescimento “para
dentro” não foi levado a termo como dialética de oposição à integração
subalterna ao sistema mundializado. A industrialização endogeneizada por
intermédio da substituição de importação, que constituiu o motor do
crescimento industrial, passou a ser duramente criticada e combatida pelo
discurso neoliberal de segmentos políticos dominantes, contando com o
apoio das denominadas “elites” empresariais e financeiras, incapazes
de compreender, no seu horizonte estreito, um projeto de nação que se
esboçava. Nesse sentido, a denominada “incompetência empresarial ”
tornou-se ideológica pela adesão aos modelos dos países avançados,
na etapa superior do capitalismo, onde existe abundância do excedente
econômico e escala de mercado.
O
impulso para ser tecnologicamente “moderno” integra a síndrome da
maximização da acumulação privada, à margem do conhecimento da
realidade nacional. São manifestações das clássicas idéias
descontextualizadas da cultura subdesenvolvida .Daí que o crescimento
industrial, no quadro da evolução econômica, não pode ser delegado
exclusivamente à iniciativa privada nacional e, obviamente, ao capital
transnacional. A presença do Estado no processo adquire precedência
sobre os interesses particulares e setoriais. Quanto aos empréstimos e
financiamentos externos canalizados para a industrialização, a questão
está em saber-se quem os controlará e direcionará, se estarão
dentro dos objetivos estabelecidos pelo planejamento estratégico
do País, ou permanecerão livres para
atuarem de acordo com os desígnios externos. não coincidentes. Nesse
sentido, torna-se imperativo o controle do capital estrangeiro mediante
legislação normativa de ordenamento tanto no ingresso como na saída.
Um
dos principais argumentos do pólo hegemônico externo era o da
“modernização tecnológica” mediante os recursos disponíveis dos
oligopólios transnacionais para ganhos de escala no sistema globalizado.
A tecnologia transplantada para os países subdesenvolvidos implica na
abertura do mercado à importação dos equipamentos que a incorpora e
inibe a possibilidade de produzi-la internamente dentro do processo
evolutivo nacional. Quanto ao papel dos oligopólios e monopólios, mesmo
na teoria econômica restrita aos países centrais, é considerada por
alguns autores como a causa principal da estagnação e crise em virtude
da ausência de competição na perspectiva do capitalismo de mercado.
Concluem, portanto, que a fase concorrencial acabou com a concentração e
centralização do capital. Sua participação nas economias dependentes,
que não seguiram o processo histórico das nações mais avançadas,
sufoca e esteriliza o crescimento endógeno, criando para as “elites”
uma falsa ilusão de progresso, enquanto que para os contingentes
populacionais majoritários - a nação profunda - faltam os elementos básicos
para a sobrevivência.
Uma
das lacunas do crescimento industrial brasileiro foi a ausência do
desenvolvimento de tecnologia própria. O setor privado historicamente não
investe em Ciência e Tecnologia, deixando a tarefa fundamental ao encargo
das agências do Estado. O desenvolvimento tecnológico, portanto, nos países
em desenvolvimento, deverá ser entendido como decisão e meta política,
envolvendo recursos públicos privados nacionais conjugados. Como fonte do
desenvolvimento, matéria crucial para os países periféricos, a C&T
caminha ao lado da independência política. A transferência de unidades
produtoras estrangeiras não significou o aporte tecnológico para o País,
cingindo-se a uma participação, geralmente majoritária no mercado, já
que suas estratégias tecnológicas são formuladas no exterior. Portanto,
não atende às especificidades das economias nacionais e pouco acrescenta
à capacidade produtiva do País.
O
setor privado nacional , na verdade, não resistiu ao impacto do
neoliberalismo e da globalização dos anos 90. Restaram poucas dos
milhares de empresas industriais que chegaram a prosperar antes da reforma
estabilizadora. No ano 2000, das cinqüenta maiores empresas nacionais,
cerca da metade contava com a participação do capital internacional. O
setor bancário, desnacionalizado em larga escala, perdeu o controle da
poupança e está longe de poder financiar o sistema produtivo. Basta
recordar que os seis maiores bancos estrangeiros, de janeiro a setembro de
2001, obtiveram rentabilidade média de 27,3%, enquanto os maiores bancos
nacionais fecharam com 18,43% e os bancos públicos, que sempre tiveram
maior rentabilidade, sofreram queda percentual de 10,2%. A constatação
é que o livre investimento estrangeiro, desgarrado do planejamento estratégico
nacional, gira num círculo vicioso infernal: a saída de capital supera o
ingresso do mesmo. De outro lado, o proclamado paradigma “management”,
tipo “Kanban” (just-in-time) e “Kaizen”(inovação contínua)
adotado no Japão e Coréia para agressiva competição internacional, não
funcionou nem mesmo nos países de origem. Cabe a indagação acerca dos
rumos do futuro industrial brasileiro. A questão fundamental, no início
do milênio, está na estruturação de um novo modelo de desenvolvimento,
de um outro paradigma adequado à nossa realidade socioeconômica e às
nossas possibilidades reais. Essa estruturação compreende a definição
epistemológica de novos postulados, de maneira a privilegiar a
infra-estrutura de crescimento, em especial ferrovias, hidrovias, hidrelétricas,
cabotagem, saneamento, irrigação.
Não
está na lógica do mercado de capitais investimentos com retorno de longo
prazo. Os setores estratégicos foram
transferidos para os oligopólios internacionais sob a falsa
promessa de renovados investimentos, o que não aconteceu. Daí resultou a
redução, senão a estagnação, do crescimento interno da economia que
será, em 2002, o menor dos últimos 20 anos. O novo modelo não poderá
continuar na dependência dos financiamentos externos, seja pelo fato do
ciclo de aporte internacional ter-se esgotado, seja em razão da extrema
vulnerabilidade das contas externas. As crescentes dificuldades de
financiamentos externos, mesmo para as empresas de utilidade pública
privatizadas, particularmente nos segmentos de energia e telecomunicações,
estão provocando curiosa reversão dos financiamentos. Agora são as
corporações transnacionais que buscam recursos no mercado interno
brasileiro por intermédio da emissão de debêntures, o que significa que
a poupança interna, ao contrário das expectativas, passou a financiar o
capital externo.
A
questão que se coloca é se no presente estágio da economia brasileira o
potencial interno de acumulação é suficiente para manter taxa aceitável
de crescimento. Na teoria monetarista, a poupança interna dos países
periféricos é insuficiente e a livre aplicação do capital estrangeiro
torna-se indispensável, ainda que implique em manter crescentes déficits
na balança de pagamentos. Foi essa ortodoxia neoliberal que levou ao
colapso a economia argentina pelo estrangulamento das contas externas.
Pela lógica, o mesmo desfecho está fadado a acontecer nos demais países
tomadores, sob as normas condicionais do FMI-Bird. A experiência histórica
está em indicar que o desenvolvimento terá de apoiar-se, na medida do
possível, no excedente econômico efetivo mediante a ruptura com os
postulados do sistema financeiro internacional. Isso exige, uma decisão
política autônoma de reestruturação das dívidas, a redução das
elevadas taxas de juros que induzem à recessão, uma reforma tributária
que aumente a carga tributária da renda do capital, inclusive o
estrangeiro, das rendas superiores, a reformulação do mercado de
capitais e das Bolsas como entidades privadas e outras providências que
colimem uma política distributiva da renda nacional e coíbam as evasões
costumeiras. A condição necessária para esses fins está no
pacto para um novo modelo de Estado desprivatizado, conforme tratamos em
capítulo anterior.
Um
estudo do economista Paulo Nogueira Batista Jr. ([2]),
sobre as profundas distorções do sistema tributário brasileiro, conclui
que a carga tributária no País está dentro dos padrões para países
com nível de renda per capita semelhante. Contesta a tese de que as alíquotas
dos tributos são altas demais no Brasil, ressaltando que elas “tem
fundamento, sobretudo, no caso dos tributos indiretos, que são, em geral,
repassados aos preços e costumam incidir mais pesadamente sobre os
contribuintes de baixa renda”. Sobre a circulação de bens e serviços,
destaca que há uma multiplicidade de incidências (CMS,IPI,ISS,COFINS,
PIS, entre outras), algumas delas de tipo cumulativo, com alíquotas
pesadas, que contribuem de modo significativo para o caráter
eminentemente regressivo do sistema brasileiro. No que diz respeito aos
impostos diretos, as alíquotas cobradas são altas basicamente para as
faixas intermediárias do imposto de renda da pessoa física, atingindo em
especial os rendimentos do trabalho sujeitos a desconto na fonte, em razão
de um limite de isenção baixo e de uma alíquota inicial elevada, de
cerca de 15%”. O estudo baseia-se no sistema concentrador: “Os
tributos indiretos, que costumam onerar mais os setores de baixa renda, têm
grande peso na arrecadação, os impostos sobre a propriedade são
modestos e o Imposto de Renda tem uma progressividade muito suave. A falta
de recursos e de poder coercitivo da
administração tributária permite que os contribuintes de renda e patrimônio
mais altos encontrem formas variadas de escapar da tributação”.
Recorda que “o programa de ajustamento fiscal acordado com o FMI e em
andamento desde 1998 está centrado na busca de uma ampliação expressiva
e sustentada do superávit primário do setor público consolidado para a
faixa de 3 a 3,5% do PIB no período 1999-2000”. Observa que parte do
aumento da receita vem sendo obtido com a ampliação das alíquotas e da
base de incidência de tributos indiretos e cumulativos, como a COFINS ou
a CPMF, resultando em aumento do regressismo e deterioração adicional do
sistema tributário”.
Com
efeito, o exame da distorcida estrutura tributária mostra aspectos que
facultam a evasão, um dos principais problemas do sistema brasileiro,
independentemente da impotência e do desaparelhamento da administração
tributária. O primeiro refere-se à legislação permissiva que isenta o
capital estrangeiro nas bolsas de impostos sobre ganhos obtidos. As
transnacionais, a exemplo da
maior parte das grandes empresas, não costumam pagar Imposto de Renda de
pessoa jurídica ao manipular despesas que fazem desaparecer o lucro contábil.
O Imposto sobre Grandes
Fortunas inserto no capítulo tributário da Constituição depende ainda
de lei complementar. A arrecadação concentra-se perversamente, como já
foi mencionado, em apenas três impostos indiretos (ICMS,IR e IPI) e em
quatro contribuições sociais (INSS, COFINS, FGTS e CPMF), que respondem
por cerca de 80% do total da arrecadação bruta das três instâncias
governamentais.
Proporcionalmente,
os assalariados pagam mais impostos que as empresas e bancos. Levantamento
da consultoria Austin Asis publicado em maio de 1999, mas que não
prejudica sua atualidade, constatou que
no ano anterior 114 bancos pagaram de Imposto de Renda, em média, 3,1 %
de suas receitas de intermediação financeira, e 144 empresas recolheram
o equivalente a 13, 5% dos seus lucros. Já as pessoas físicas com
rendimentos acima de R$1.800 mês pagaram uma alíquota de 25% de IR mais
um adicional de 2,5% criado pelo “pacote 51”. Naquele ano, o setor
automotivo pagou de Imposto de Renda apenas o equivalente a 0,15 % do seu
faturamento e as empresas de construção civil 1,21 %.
Os contribuintes, particularmente as empresas e bancos foram os
maiores devedores do governo federal em impostos e contribuições,
somando mais de R$ 220 bilhões. Toda a arrecadação tributária da União,
no período, foi de R$ 133,14 bilhões ([3]).
Recentemente, para atender as metas do ajuste fiscal, acertadas com o FMI,
COFINS e CPMF tiveram suas alíquotas elevadas. Na realidade, o governo
privatizado não tem acesso às contas das grandes empresas e bancos
nacionais e internacionais, que desfrutam de notável intangibilidade,
enquanto os tributos indiretos penalizam a população de baixa renda. Se
a anunciada reforma tributária centrada na redução ou mesmo no fim das
contribuições sociais é do interesse das empresas,
importa saber qual o grau de proporcionalidade em relação à
massa de assalariados e consumidores, que forma majoritariamente o mercado
interno já estagnado.
Se
a correção das distorções e lacunas do sistema tributário,
particularmente no que diz respeito à evasão, é importante para a
capacitação do Estado, não
é suficiente para o crescimento industrial brasileiro. O País terá de
adotar uma nova sistemática de desenvolvimento que contemple a integração
do mercado interno e sustente a acumulação em âmbito nacional,
consoante outros parâmetros que não são os do modelo liberal esgotado,
das velhas receitas que perderam sua utilidade. Nele se inscreve a
proposta de uma dissociação seletiva das contingências do mercado
mundial, de maneira a redirecionar os investimentos e estabelecer
prioridades em função do mercado interno e de efetiva integração
social. |
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Luiz Toledo Machado é professor universitário, doutor em Ciência Política
e autor de conceito de Nacionalismo, Formação do Brasil e Unidade
Nacional, O Preço do Futuro, Concepções Políticas do Estado e da Questão
Nacional nos Séculos 19 e 20. Mito e Realidade das Doutrinas Políticas,
entre outros. e-mail: luiztmachado@ig.com.br |
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